学习领会党的十七届三中全会精神，认真贯彻落实《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，必须以世界的眼光和战略的思维，全面充分认识当前的形势和任务特别是经济形势。当前，我国总体形势是好的，经济保持较快增长，金融业稳健运行，基本态势没有改变。但是，国际金融危机持续蔓延，世界经济增长明显减速，对国内经济影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。为此，必须深入贯彻落实科学发展观，把保持农业农村经济平稳较快发展作为首要任务，切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。所以，贯彻落实十七届三中全会和中央1号文件精神，必须大力推进改革创新，加强农村制度建设。土地制度是农村的基础制度，是农村问题的核心，也是改革的重点，当以此为突破口。
在土地管理和创新上，必须坚持最严格的耕地保护制度，严守耕地红线；坚持最严格的节约集约用地制度，严格控制城乡建设用地规模；严格用途管制，有效防止因认识的偏差可能造成的后果；发挥土地利用总体规划作用，统筹推进城乡一体化发展，维护社会和谐稳定。积极探索推进农村土地制度改革，要进一步理清工作思路，创新工作方法，扎实做好国土资源各项工作，为推动经济社会发展，全面建设小康社会提供坚实的资源保障。
一、坚持最严格的耕地保护制度，确保耕地保有量和基本农田保护面积
十七届三中全会强调，在看到30年农村改革发展成就的同时，也应当清醒地认识到，农业面临市场和资源环境等约束的形势严峻，保障国家粮食安全和主要农产品供求平衡压力增大，要实现农村改革发展目标任务，必须巩固和加强农业基础地位，始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事，我们必须要识大体，顾大局。我市人多地少，全市现有145万人口，1477平方公里，土地资源匮乏，是全国人口密度最高的地区之一。全国人均耕地只有1.38亩，不足世界平均水平的40%，而我市人均耕地只有0.84亩，十分接近联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。为此，全市上下要确立最强烈的珍惜土地意识，严格执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，以保护基本农田为重点，层层落实耕地保护责任制，始终保持基本农田保护的高压态势。以《违反土地管理规定行为处分办法》为高悬利剑，加强责任追究倒逼依法管地、合法用地。在推进建设和发展的过程中，时刻紧绷土地利用总体规划、年度利用计划这两根弦，把保护耕地、集约节约用地放在首位，坚持开发与节约并举，在保护中开发，在开发中保护。建立保护补偿机制、推进土地整理复垦开发、耕地先补后占等工作。一是加大占补平衡项目库建设的推进力度，将基本农田保护区内的非农设施组织迁出，继续大力推进水环境整治、填埋废沟呆塘等工作，切实增加耕地面积，确保我市实现占补平衡、动态平衡，为报批建设用地的占一补一、先补后占打下坚实的基础。严格实施2009年度占补平衡项目库，确保一次性通过省国土厅验收，实现连续18年耕地占补平衡。二是大力推进国投、省投土地整理复垦项目的规范化运作。做到保质保量按时完成，确保新增耕地面积达到３％以上，进行“田水路渠村”综合整治，既新增耕地面积又改善农村生产生活条件，建设社会主义新农村。重点抓好搬经、袁桥、磨头、柴湾4个在建工程的实施质量和建设进度，同时，做好江安、吴窑等5个报批项目的跟踪服务工作，力争早日实施。三是加强规划的统筹和管控。根据省国土厅最新政策，在新一轮土地利用总体规划批准实施前，凡列入新增中央和省投资计划项目，因选址确实难以避让基本农田的，可以提出土地利用总体规划修改方案，并按规定报批。其中，中央直接下达计划的大中型项目，规划修改方案随同用地报件报国务院批准；切块下达到省的新增中央投资项目，规划方案报省政府批准，并报国土资源部备案。我市今年一定要抓住新一轮土地利用总体规划修编的有利时机，极其认真地做好修编工作，扩大内需新增中央和省投资计划项目要纳入新一轮规划统筹安排，并切实发挥土地利用总体规划引导作用。
二、用足用活城、乡建设用地增减挂钩政策，构筑新农村建设和城乡统筹发展的新平台
目前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。我们要牢牢把握我国社会主义初级阶段的基本国情和当前发展的阶段性特征，根据2008年8月13日国务院常务会议及《全国土地利用总体规划纲要（２００６-2020年）》精神，引导节约集约利用建设用地，加快城乡用地内部结构调整。土地日益成为新形势下经济社会发展的第一要素，且土地指标是有成本的，等不来、靠不来、要不来，必须通过城乡建设用地增减挂钩工作，推进农村拆旧、复垦整理。这既符合新农村建设要求，又能较好地缓解建设用地计划指标紧缺的矛盾，是扩内需保增长的有力举措，能够实现“保护耕地、保障发展”的共赢。在地根紧缩的形势下，用足用活现行城、乡建设用地增减挂钩政策，既使村中废弃的宅基地、撤并的学校用地等得以复垦还耕重新焕发青春、改善了村容镇貌，又是加快城市化进程的有效举措。在依法合规的前提下，创新工作方法，结合我市实际，科学选择挂钩整理的拆旧区和建新区，减少整理成本，缩短整理周期，提高周转指标的使用效率。
同时，根据中央1号文件要求，加快推进高标准农田建设，不断提高高标准农田的比重。今年我们要在三大主体功能区加快省国土资源厅“万顷良田建设工程”试点工作，首先启动如皋港区试点，确保上半年基本完成长青沙片区的拆迁，开发区、如城镇要实质性启动，其他各镇、各相关部门要高度重视，并配合国土部门向上争取，积极创造条件推进。该工程的实施，有利于解决农村耕地经营分散、生产方式落后、村庄布局凌乱、户均占地面积过大、保障水平较低等问题和矛盾，是促进农业由分散经营向规模经营转变，传统农业向现代农业转变的具体举措；是破解保护资源、保障发展难题，实现土地资源集约高效利用的有力手段，是落实科学发展观，打破城乡二元结构，促进城乡统筹协调发展，提高城镇化水平，构建和谐社会的有效途径。在推进过程中，要严格按照科学发展观的要求，坚持工业化、城市化、农业现代化互动并进，大力度推进农民集中居住，大力度推进工业化进程，大力度推进农田水利设施建设，大力度推进农民变市民，大力度推进土地换社保，研究农村土地承包经营权流转的可行性办法，健全完善农民土地承包经营权置换城镇社会保障和宅基地使用权置换城镇住房保障的“双置换”机制，有效有序促进农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源、市场需求和公共服务资源的集聚。总之，要确保实现不减少耕地总面积，不增加建设用地总面积，不损害农民利益，不违背国土规章。
三、拓宽农村土地承包经营权流转渠道，促进流转平稳健康规范运行
“建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”是《决定》对农村土地制度改革设计的又一重要内容，也是1号文件强调的稳定完善农村基本经营制度的重要内容。农村土地承包经营权流转是由两方面决定的，一是规模化经营的必然要求，另一个是城市化的推动。首先农村土地在传统的耕作模式下收入太少，农民增收还是十分困难，只有土地集中起来规模化经营，才能减少成本，增加收入。其次，随着农产品商品化程度越来越高，农民需要集约化生产以扩大生产规模和技术含量，这也对农村土地承包经营权的流转起到正效应。工业化、城市化是土地承包经营权流转的另一重要因素，城市化的过程需要有大量的农业人口转移至城市，从事农业生产的人数减少自然需要将土地转包给别人，这样既转移了承包经营权，又充分享受了承包土地的收益权。所以，农村土地承包经营权流转与城市化进程是一个互动的过程，一方面土地承包经营权流转有利于城市化，因为一部分农民将农村土地承包经营权流转后不断走向城市，土地流转后的收益让他们逐渐地在城市定居成为城市居民；另一方面城市吸引了许多农村人口来城市打工，但是土地不能荒废，所以他们可以通过土地流转把土地转包给别人还能获得一部分收益。城市化进程越快，土地承包经营权流转越快，土地逐渐集中耕种是必然的发展趋势。随着供需双方的要求不断增加，土地开始大规模流转，土地承包经营权交易市场的建立成为了必然，流转交易平台的建立又更能规范各类流转行为，促进有序流转、有利于农业的集约化经营。
当然，这个市场必须在稳定现在土地承包关系不变的前提下建立，并且需要规范，不得改变农村集体所有性质，不得改变土地的用途，最重要的是不得损害农民土地承包权益。今后,我们应该更多地用市场经济的办法, 坚持“自愿、等价、有偿、保护耕地”等原则,发育土地承包经营权的流转市场。一是切实保障农民流转土地承包经营权的收益。严格禁止土地非法倒卖和挪作他用，杜绝土地被廉价流转,高价倒卖。要完善土地补偿机制,出台相应的农民社保体系规则。二是切实保障国家粮食安全。对于耕地,不论怎么流转,仍然实行用途管制，保障国家粮食安全。三是积极推进户籍制度配套改革。土地承包经营权流转的直接影响是有利于城乡二元结构，加快城市化进程,缩小城乡差距。如果继续保持二元户籍制度,把失地农民禁锢在农村并不能缩小城乡差距。只有改革二元户籍管理制度，弱化农民对农村土地传统观念和管理制度设计上的依赖，让他们从土地中解放出来，通过城市对他们的认同使他们产生归宿感，又更能促进土地承包经营权的流转。四是必须循序渐进推进土地承包经营权流转。坚持以稳定和自愿为前提,以合法、合理、公平、发展为原则,以因地制宜、从实际出发为方式,不搞一刀切,不搞大跃进,不盲目跟随一哄而上，杜绝公共权力暗箱操作，制度一定要公开透明。要以示范引导、用事实说话的办法,科学合理地走土地承包经营权流转的路子,以实现农村土地使用的规模化和集约化。实现农业走上适应现代市场的规模化、产业化、市场化的现代农业之路，发展产供销相连接、农工贸一体化的集约农业。
四、打破城乡二元结构坚冰，探索建立城乡统一的建设用地市场
我国现行的“国有土地方可入市，集体建设用地不得直接入市”的土地制度、土地市场、土地法律的二元结构是导致土地管理面临困境的核心原因。随着我国城镇化进程不断加快，城市对建设用地的需求不断扩大，而供应则受到了国家宏观调控的限制，土地出让的价格随之飞涨，土地收益金成为各地财政的重要收入来源，在一些地方已经占到50%-60%，成为地方政府的“第二财政”。而农村土地属于集体所有，不能进入土地的一级市场，但政府可通过计划征用的方式将农村土地转变为国有土地。在征地过程中，失地农民获得土地原产值30倍的征地补偿，但在土地变成国有土地后的增值收益，农民则无法享有。据中国城郊经济研究会调查,由于长期实行征用政策,土地用途转变的增值收益分配中,政府得60％至70％,村级集体组织得5％至30％,农民只得到5％至10％。为此，国家将调整土地出让收益金分配使用比例。“两个产权，两个市场”导致农村土地价格低，城市土地价格高，中间的巨大价差容易让人找到土地寻租的机会，上征下租等违法用地也由此而生。专家普遍认为现行征地补偿办法虽然有了很大改进，提高失地农民的补偿水平，但仍有不合理性，因为现行征地补偿都是以农业用途的产值进行补偿，而不是以土地权益的价值进行补偿。统一的城乡土地市场和农村与城市建设用地“同地同价同收益”的呼声已经持续多年。因此，必须站在农民的角度上,站在市场经济发展的角度上,不能搞两个市场,应该是两个产权（国有、集体所有）统一的市场,让农村的建设用地可以享受到与国有土地平等的权益，充分发挥市场配置资源的作用。当然，建立统一的城乡土地市场，对两个产权的土地资源用市场机制来配置，必须在规划的前提下，依然对土地用途进行管制。在“坚决控制城乡建设用地总规模”的要求下，盘活地方存量土地成为节约用地的一个途径。通过建设一个统一的市场，在符合规划的前提下，在城乡交错区，可以以此盘活存量建用地，解决城市化过程中对土地的需求，同时，让农民直接从建设用地的交易中受益。
总之，农村土地制度改革的方向和重点已经明确，我们必须进一步解放思想，着重从上述四个方面着手创新思路，积极探索破解土地管理中的积累性矛盾，在探索中完善，在规范中创造，充分实现土地资源效益最大化，保障和促进区域经济社会又好又快发展。（黄 成）
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