南通是全国、全省最早进入人口老龄化社会，人口老龄化程度最高的地区之一。目前南通市60周岁以上老年人口已达194万，占户籍总人口的25.28%，超过全国10.4个百分点。南通市的人口老龄化已进入快速发展阶段。据预测，南通市人口老龄化峰值将出现在2030年左右，老年人口将占总人口的35%。与快速增长的老年人口数量相比，南通市的养老服务业发展相对滞后。经测算，到2020年末，南通市养老床位新增需求达４万张，2000多个社区养老服务中心（站）需建设和改造，现有近300家养老机构一半以上需升级更新，加上一些公益性养老服务中心的新增，投资缺口超过50亿元。可以说，我们南通对养老服务业的需求十分迫切。
机构养老作为养老服务业发展的重要方式,专业化水平一般较高，能减轻家庭负担，避免家庭养老的种种缺陷，因而是许多个人与家庭养老的选择方向。
但是，现阶段的机构养老方式不是纯福利性的，大多是市场经济下发展的第三产业，发展速度跟不上老龄化的步伐，其中存在着很多问题，而此时正是完善机构养老方式的最佳时期。因此，研究并解决机构养老方式面临的问题并且使机构养老在社会养老中的作用完全发挥出来，对南通社会养老事业的发展有积极的推动作用。
一、当前南通机构养老服务业的发展现状
（一）科学规划构建机构养老服务新体系。面对日益严峻的人口老龄化形势，近几年来，南通市委、市政府将构建社会养老服务体系作为应对人口老龄化深度发展的首要任务，坚持以改革的精神创新实践，积极探索与经济社会发展水平相适应，与政策保障和服务优先相匹配的养老服务新路子，连续多年加大财政资金投入，将发展养老机构列入政府为民办实事项目，先后出台老龄事业发展规划和社会养老服务体系建设规划，完成《南通市区养老服务设施布局规划》，对全市社会养老服务体系建设目标及空间布局进行了总体规划。先后出台《关于加快老龄事业发展的实施意见》、《关于加快推进我市社会养老服务体系建设的意见》、《关于加快推进机构养老服务工作的实施意见》等19项政策文件，在全省率先形成较为完备的养老服务体系建设政策体系。2015年，南通市政府又出台了《关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见》（通政发〔2015〕27号）。《意见》提出，到2020年，养老床位总数要达到每千名老年人40张左右，护理型床位占养老床位总数的50%以上，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。这些规划政策体系的建立有力地推动了机构养老服务业的科学发展。
（二）多元发展形成机构养老服务新格局。截止2015年底，全市养老机构总数达301家，床位数达到近6.5万张。公办养老机构托底能力不断增强。目前已建成11家城市社会福利中心；农村敬老院升级改造超过70%，星级敬老院达45家，位列全省前列。2016年全市共新建改扩建养老服务项目23个，总投资11.8亿元、计划新增床位5793张，目前已开工建设15家，投资5.6亿元、床位2602张。其中全市新增养老床位4800张已完成3572张，完成年度目标任务的74%。民办养老机构发展迅速。通过各种鼓励扶持措施，全市民办养老机构达到162家。截止8月底，全市新增社会力量兴办养老机构床位2445张，累计达到35045张，占养老床位总数的51.76%。同时，公建民营改革探索取得实效。医养结合工作取得初步成效。全市养老护理型床位达到11800张，占养老床位总数的21.7%。规模化、专业化医养结合的民办护理型养老机构—如皋博爱护理院、常青乐龄护理院等成为业内有影响、社会认可度高的品牌。今年，如皋市长寿养生园投入试运行，建筑面积4万平方米，总床位1200余张。至此，南通市今年建成10家护理型养老机构，超额完成了建成8家的既定目标。一批养老护理院、养老院纳入医保定点单位，方便了入住老人就医看病。同时，全市已经有1648个社区建成居家养老服务站，建成率达到85%。
（三）专业化培训提升机构养老服务新水平。近年来，市委、市政府将养老服务人才培训纳入城乡就业培训体系。2015年，南通市政府《关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见》中明确提出，“养老护理人员岗前培训率要达到100%、持证上岗率要达到90%以上。”。2013年以来先后举办多个班次的初级养老护理员免费培训班，近2000名养老护理员受训获得《国家职业资格证书》。积极落实公益性岗位补贴政策，对从事养老服务工作的人员给予200～400元/月的特殊公益性岗位补贴。目前，持证养老护理员2532名，持证上岗率为70%。
（四）创新举措开创机构养老服务事业新局面。 为了“十三五”期间养老服务业发展，南通积极探索，创新举措，寻找新的突破口。2016年，南通市探索建立独立于现有五项社会保险之外的新险种，也就是基本照护保险制度。照护保险重点覆盖范围城乡老年人。照护保险试点今年上半年在全国推开，为下一步全国层面更大范围内建立实施这项制度总结出更多经验。此外，南通市还出台扶持民办养老机构举措，主要是针对养老机构的资金瓶颈，制定了贷款贴息办法，方法出台后，已推动15家银行向38家养老机构发放贷款6亿元，大大推动了机构养老服务业的壮大。
二、当前南通机构养老服务业的发展困境
（一）机构养老的社会观念尚未形成。虽然收入逐渐增加，社会化养老方式不断更新，但机构养老的社会氛围和普遍认可度尚未形成。社会上，特别在农村，仍有一部分人对养老机构存在偏见，认为养老机构是收住孤寡老人和特殊困难老人的地方，对养老机构有一种自然的抵触和排斥。同时，在南通，大多数老人还存在养儿防老的观点。希望能够实现家庭养老的还是占大多数，而愿意在退休人员公寓或其他养老机构养老的占比还比较小。不少子女也认为把老人送进养老机构是推卸赡养责任，是不孝行为。甚至还有不少老人认为自己去养老院是一种不光彩的行为。再加上，有些媒体对养老机构的负面报道，也在一定程度上影响了社会对养老机构的接受度和机构的发展。另一方面，老年人消费观念也影响养老服务市场的形成和养老机构的发展，较多的老年人重积累、轻消费，重子女、轻自己。再加上老年人整体购买能力不足。在我市，老年人大部分属于中低收入群体，服务购买能力整体不高。这些观念都是制约南通机构养老事业发展的重要因素。
（二）机构养老服务有效需求尚显不足。一是养老机构“哑铃形”供给抑制有效需求。目前南通养老机构处于两端的高端养老机构和设施简陋的小养老机构较多，需求量最大的中档养老机构所占份额较低，呈现两头大、中间小的“哑铃形”，大量中等收入老年人的机构养老服务需求得不到满足。二是在全市养老服务机构中，国家和集体办的供养机构占67％，床位数占82%。因此，特殊困难人群是目前机构养老服务的主体，面向普通老年群体的社会化和专业化护理服务仅占少数。从科学配置角度来讲，老年护理机构的经营规模应在100张床位以上，而南通市民办养老机构拥有床位的平均规模只有53张。在城镇社区中配置养老服务设施的虽然不少，但社区日间托管、照料等设施和人员配备还是比较匮乏。三是民办与政府办养老机构经营条件差距较大。民办机构则投资大、成本高，直接导致服务水平难以提升，机构床位空置率偏高，总体达到50%，有些微利运行，有些处于亏损状态。由于养护人员工资低、工作量大，普遍面临招工难问题。
（三）养老机构自身建设尚显滞后。一是基础设施配备不足，适老性设计滞后。首先是设计创新不足，“一张图纸打天下”，没有考虑到建筑设计本土化。其次是设计注重形象，但忽视老年人实际需求。再次是内部设施设计不合理，不符合实际需求。还有在设施设备配置上，特别是部分民办养老机构，存在设施简陋，配置不足的问题，有着很大的消防与安全隐患。二是服务理念滞后，供需错位。主要是服务理念滞后，缺乏需方思维。多数养老机构仅对老年人提供生活照料服务，对老年人的心理慰藉、休闲养生、文化娱乐、社会参与等更高层次的服务鲜有提供。另外还缺乏市场调研和细分意识。将老年人的需求同质化，供需错位现象严重。不少养老机构重管理，轻服务。养老机构宾馆化、医院化现象突出。三是人才队伍建设滞后，专业人才缺乏。养老护理员队伍问题重重。存在数量不足、结构不合理、专业化程度低、流动性大等突出问题。同时，管理人才严重短缺，专业人才匮乏。特别是医疗、护理、心理、营养、社会工作等方面的专业人才更是面临人员供应不足的现象。
三、当前南通机构养老服务业的发展对策建议
（一）转变政府职能，营造良好社会氛围。一方面要宣传机构养老的优势和作用，宣传有关兴办社会养老机构的政策，改变农村传统观念，形成机构养老的社会氛围和普遍认可度。另一方面，要加快政府职能转变，健全发展机制，完善党政主导、社会参与、全民关怀的工作机制。一是加强政策引导，认真落实好现有的财政、税收、规划、土地、金融等各项政策措施，充分发挥政策的最大效用，同时，针对新情况新问题，出台新措施，推动养老机构健康发展。二是加强统筹协调，政府牵头，民政、卫生、财政、税务、城建、国土等相关部门参与，抓好具体工作落实，建立健全机构养老服务领导机制，做到养老工作与其他工作同谋划、同推进、同考核，从而促进机构养老服务业统筹发展。三是办好公办保障性养老机构。政府要发挥托底作用，将符合条件的“三无老人”、“五保老人”、“低保老人”全部纳入供养范围，做大做强一批具有示范引领作用的公办养老机构，从而带动养老机构全面提升服务水准。
（二）加大扶持力度，推进民办养老机构发展。按照服务档次搭配，建设规模适度原则，采取独资、合资、合作、联营、租赁等多种形式，积极兴办以老年人需要为导向，以服务为核心，满足不同收入群体养老需求的社会化养老机构。降低社会资本兴办养老机构的门槛，鼓励和支持集体、个体、私营等非公有制经济实体兴办老年公寓、老年活动中心、托老所等养老服务机构，实行多元化的养老模式。一方面鼓励社会力量参与兴办养老机构，倡导社会力量认建认养认助养老机构，加大社会力量参与养老服务业的政策扶持力度，通过采取资金补贴、公建民营、税费优惠、政府购买服务等优惠扶持措施，促进养老服务“供方”发展。一是加大对民办养老机构的资助力度。进一步提高床位补贴标准，对正常经营的非营利性民办养老院，应按照每位入住老人每月发放运营补贴。探索实施安全责任险补贴制度。对社区托老机构也要实行一定的优惠政策。同时，探索解决融资问题，为民办养老院基础设施建设提供融资便利。二是切实落实各项优惠政策。要根据省市有关文件精神，真正落实税费、建设配套收费、落实基础设施等方面的优惠政策，降低养老机构的经营成本。三是鼓励社会资本投资养老地产业，引导社会资金投建多功能、综合型医养结合的大型养老机构，形成一批规模化、有特色的知名大型民办养老机构，发展“休闲度假养老”、“运动健身养老”、“长寿养生养老”等公益性和经营性并举的养老服务新模式、新路子。另一方面，研究建立我市高龄津贴、困难老人养老服务补贴及失能半失能老人护理补贴等制度，并且针对养老中“公办住不进，民办住不起”的瓶颈问题，在医疗保险，养老商业保险等方面改革探索有效途径，从而增强老年人养老“需方”能力。力争形成资金投入多元化、运作主体多元化、服务主体多元化的养老机构发展新格局。
（三）完善服务管理 ，提升机构养老服务水平。一方面加强养老服务标准化体系建设，建立对养老服务机构、养老服务对象和政府购买服务的第三方评估机制。一是优化床位功能结构。坚持分层分类推进，公办机构重点保障特困群体及低收入群体的养老需求；鼓励发展医养型、护理型等突出床位功能的养老机构，适应不同特殊人群的特殊需要；适当发展一批中高端养老机构，既满足老年人多样化需求，又促进产业经济增长。二是制定和完善建筑设施、卫生条件、质量标准、服务规范等与养老服务有关的行业标准，制定比较完善的奖惩措施，对养老服务机构和老年服务实体定期开展服务质量评估和服务行为监督，探索建立老年服务志愿者、照料储蓄、长期护理保险等社会化服务制度，加强养老服务市场的规范管理，不断提高养老服务业的规范化、标准化水平。对无照经营、服务质量差、设施达不到标准要求的养老服务机构，要及时予以清理和整顿。同时，还要整合资源，努力打造覆盖全市、高效快捷的养老服务综合信息化平台。另一方面积极开展从业人员职业资格和专业技能培训，对从事养老服务事业相关单位的专业技术人员给予政策支持，加快培养老年服务管理专业人才，除了定期开展培训专业培训班外，还要与高校积极开展合作，培养全面的专业型养老护理人才，为养老事业的发展提供智力支持。
（四）创新发展思路，推进医养融合养老服务模式。一是推进机构医养融合，支持医疗卫生资源进入养老机构，条件具备的养老机构可申请设置医疗机构，符合条件的可申请纳入城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点范围。二是建立医疗机构与养老机构的协作机制，鼓励开通预约就诊绿色通道，开展面向养老机构的远程医疗服务试点。鼓励医疗机构或综合性医院设立老年门诊或老年护理专科，开展老年护理、临终关怀等服务。引导有条件的一、二级医院，转型为针对高龄失能、长期卧床，癌症晚期患者的护理院、康复院、临终关怀中心。三是创新社区医养融合。加强社区卫生服务中心与社区微型养老机构、日间照料中心的合作，建立老人健康档案，为辖区65岁以上老人组织定期检查，关注老年精神关怀和心理慰藉。同时，建立社区医院与老人家庭医疗契约服务关系，支持社区卫生服务机构为符合条件的居家老年人设立家庭病床，提供上门服务、专业化服务。推行社区医疗卫生服务机构全科医生签约服务，强化社区老年医疗居家服务功能。
（中共如皋市委党校课题组 课题组成员：宗慧敏、孙海云、何艳、何玉茹、薛瑞敏 执笔人：宗慧敏）
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